本文试图通过比较分析美国、欧盟等国和地区有关第三方支付业务的监管模式、监管原则和监管措施等，探讨我国第三方支付业务的监管方式和措施的发展，进而提出对我国第三方支付业务监管的相关政策建议，敬请品鉴。

一.第三方支付监管的国际比较

美国、欧盟等国家和地区第三方支付起步较早、发展较快，近年来对第三方支付的监管指导思想逐步从偏向于“自律的放任自流”向偏向于“强制的监督管理”转变。自上个世纪70年代，特别是2000年以来，欧美等发达国家和地区先后制定了一系列有关电子支付以及非银行类金融机构和金融服务的法律法规，至今已形成一套适应本国第三方支付机构发展的法律框架与监管模式。

(一)监管模式美国对第三方支付实行的是功能性监管，将监管的重点放在交易的过程而不是从事第三方支付的机构。美国国会以及财政部通货监理署、美联储、联邦存款保险公司、储贷监理署等多个监管部门先后颁布了一系列适用于第三方支付机构的法律法规。1999年颁布的《金融服务现代化法》将第三方支付机构界定为非银行金融机构，其监管从属于金融监管的整体框架，即实行功能性监管。在法律上，美国将第三方支付视为货币转移业务，本质上是传统货币服务的延伸，因此美国并没有将其作为一类新的机构通过专项立法进行监管，而主要从货币服务业务的角度管理。《统一货币服务法案》是监管第三方支付机构的另一部重要的法规，自2000年以来，美国已有40多个州参照《统一货币服务法案》颁布了适用本州非金融机构货币服务的法律。另外，《美国金融改革法》、《隐私权法》、《统一商法典》4A编和《电子资金转移法》等法律法规，也从不同角度规范了第三方支付机构的电子支付清算活动。与美国的功能监管模式不同，欧盟对第三方支付的监管为机构监管，倾向于对第三方支付机构给出明确的界定，先后颁布了《电子签名共同框架指引》、《电子货币指引》、《电子货币机构指引》、《关于电子货币机构业务开办、经营与审慎监管的2000/46/EC指令》、《境内市场支付服务指令》、《境内市场支付服务指令》(2007/64/EC指令)、《关于电子货币机构业务开办、经营和审慎监管的2009/110/EC指令》等具有针对性的法律法规。早在1998年，欧盟就规定网上第三方支付媒介只能是商业银行货币或电子货币。基于这种规定，欧盟对第三方支付机构的监管也是通过对电子货币的监管加以实现的。第三方支付机构只有在获得银行或者电子货币机构营业执照的前提下才能从事相关业务，在电子货币的发行、交易清算、回赎等方面接受相关监管机构的监管。此外，欧盟颁布的《增进消费者对电子支付手段的信心》、《反对非现金支付工具的欺诈和伪造行动框架》等通告是规范第三方支付机构的有益补助。

(二)监管目标

在监管目标方面，世界主要发达国家具有较高一致性。总体目标均是建立和维护一个稳定、健全和高效的第三方支付体系，保证第三方支付机构和第三方支付市场稳健发展，进而推动经济和金融发展。从具体目标看，首先是促进第三方支付手段和支付体系的高效和安全，这也与中央银行对零售支付的监管目标是一致的，因为电子货币出现和发展的基础仍是法定货币。其次是加强对消费者的保护。由于第三方支付机构与消费者之间存在信息不对称，且多数第三方业务存在负的外部性和天然垄断性，如果立法不能有效保护消费者，消费者将会因担心权益受损(如价格过高)或安全问题而减少通过非金融机构的交易，不利于第三方支付进而经济的发展。因此，各国监管部门都把消费者保护作为第三方支付监管的重要目标。再次是防范洗钱等方面的风险。第三方支付为资金的转移提供了一种新的快捷渠道，有可能被洗钱者所利用，因此反洗钱也成为各国第三方监管的重要目标。

(三)监管原则

1.审慎监管原则

鉴于客户沉淀资金(备付金)在确保第三方支付稳健运营、保护消费者权益方面处于核心地位，美国对第三方支付机构的审慎监管原则首先体现在对客户沉淀资金的监管上。鉴于美国法律将第三方支付平台上滞留的资金视为负债，而非联邦银行法中定义的存款，通过规定第三方支付平台滞留的资金需要存放在商业银行的无息账户中，美国联邦存款保险公司进而以提供存款延伸保险实现对滞留资金的监管，每个用户资金的保险上限为10万美元。另外，在州监管层面，一般要求第三方支付机构不得从事银行的存贷款业务，不得擅自留存、使用客户交易资金，要求其保持交易资金的高度流动和安全。为保障客户资金安全，第三方支付机构必须持有一定金额的担保债券或保持相应流动资产。欧洲议会与欧盟理事会于2000年9月18日颁布的《关于电子货币机构业务开办、经营与审慎监管的2000/46/EC指令》(简称《2000/46/EC指令》)是为规范欧盟电子货币活动而采取的一项重大立法措施，其中体现的重要原则之一就是审慎监管的原则。该指令不仅对电子货币机构提出了自有资金、初始资本金和持续资金要求，也对电子货币机构所能从事的业务范围及其所收资金的投资活动给予了严格限制。尽管2009年通过的《关于电子货币机构业务开办、经营和审慎监管的2009/110/EC指令》对自有资金等具体规定作了一些放松，但整体上仍延续了审慎监管原则。

2.强化监管与支持创新兼顾的原则

美国作为第三方支付业务和互联网电子商务的主导者、先行者及全球最大的受益者，主张政府尽量减少管制措施以促进第三方支付和电子商务的发展。因此，尽管美国针对第三方支付建立了较为完备的监管框架，但在一些具体规定上相较其他国家仍显宽松，以鼓励创新。突出表现在尽管《统一货币服务法》对拟从事货币服务的机构规定了明确的准入要求，但对注册资本金却没有要求，而是仅需要其维持较低金额的资本净值，要求提供货币支付服务的持牌人需要维持不低于25000美元的资本净值。欧盟所引入的电子货币机构审慎监管机制虽然是以信用机构业务审慎监管框架为参照标准,并在后者的基础上产生，但它毕竟是不同于后者的一套独立的具有自身特色的监管机制。欧盟希望其构建的监管框架一方面可确保电子货币机构稳健和审慎运营,有助于电子货币在发行和应用中充分发挥其优势;另一方面又极力避免使自身成为电子货币技术不断革新的障碍,以免遏制有关技术的进一步发展和创新。如规定第三方支付机构只要取得一个成员国的“单一执照”，即可在整个欧盟通用。

3.消费者保护原则

在防范系统风险的前提下保护消费者权益是西方市场经济监管的核心原则之一，第三方支付行业也不例外。从法律规定看，美国相关的消费者保护主要是从消费者使用信用卡、借记卡以及电子现金等支付工具进行支付的角度来规定，通过第三方进行的支付也被纳入其中。相关的法律法规包括《诚实借贷法》、《统一商法典》、《公平信用卡和签账卡信息披露法》、《电子资金转移法》、《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》等十几部法律以及美联储制定的E条例、D条例等。其中《诚实借贷法》是关于金融消费者保护的最早的法律，其第1643条有关信用卡的民事责任的规定，即消费者或持卡人对未经授权的消费最多承担50美元的责任，已成为美国法律保护持卡人权益的典范论据。《电子资金转移法》则主要针对借记卡以及电子现金的使用，内容涉及账单错误的调查与解决、消费者与发卡人间对未经授权而使用消费者存取工具所造成损失的责任分担等等，该法给予消费者很强的法律保护。金融危机爆发后颁布的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，则是将金融消费者保护置于与整个金融体系改革同等重要的地位。在监管层面，《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》改变了原来“多重监管、相互协调”的金融消费者保护格局。根据该法案，美联储下面成立独立的金融消费者保护局，负责实施消费者教育计划、受理投诉、收集和公布数据、制定并实施监管规则等职责。在欧盟方面，从20世纪80年代中期以后，欧盟委员会逐渐从成员国手中接过了制定消费者保护政策的责任。欧盟委员会1997年发布了名为《增进消费者对电子支付手段的信心》的通告，提到监管机构应考虑与消费者有关的问题：一是监管机构必须向电子货币的发行人和使用者提供透明度、责任和争议解决程序的指南，以维护使用者的信心。二是监管机构必须考虑欺诈和伪造的风险，提高安全性。此外，欧盟委员会1998年发布了《反对非现金支付工具的欺诈和伪造行动框架》的通告，该通告的主要内容是要求各国将欺诈和伪造非现金支付工具的行为规定为犯罪行为，以利于打击欺诈和伪造活动。

(四)监管措施

欧美等发达国家和地区对第三方支付机构规定了必要的准入门槛，要求第三方支付平台需通过审批取得执照，审批的内容包括资金实力、财务状况、风险管理以及报告制度等方面。更重要的是，这种对第三方支付机构的审慎监管并不是单一、静态的，准入审批只是监管的开始，分类监管和动态监管的实施能够更好地控制风险、保证第三方支付机构维持良好的经营和财务状况。

1.许可证和准入要求

通过《统一货币服务法》，美国对第三方支付机构实行有针对性的业务许可，并设置了必要的准入门槛。《统一货币服务法》规定所有从事货币汇兑等业务的机构都必须登记注册，获得许可并接受监督检查。美国对第三方支付机构的许可证和准入要求包括联邦和州两个层面。在联邦层面，目前主要是要求其履行相应的登记、交易报告等程序。在州监管层面，货币转移业务经营机构必须获得州监管当局的专项业务经营许可。《统一货币服务法》对货币服务业务的种类进行了划分，每一业务均有相应的业务许可要求，并从投资主体、营业场所、资金实力、财务状况、业务经验等方面对货币服务业务提供者做出了详尽的规定。这种分类监管有利于更具针对性地监管从事不同类型第三方支付业务的机构，对法律法规的释义更为明确，有利于风险控制和监管的实施。欧盟《2000/46/EC指令》、《2007/64/EC指令》、《2009/110/EC指令》等规定，各成员国应对电子货币机构以及支付机构实行业务许可制度，确保遵守审慎监管原则的机构才能从事此类业务。根据最新的《2009/110/EC指令》，第三方支付机构要想获得电子货币机构资格，必须具备不低于35万欧元的初始资本金，且申请者必须向所在会员国的主管当局提交一份包括拟设立的电子货币机构的商业计划、初始资本金证明、内控制度、总公司及高级管理人员的相关材料等内容的申请资料。

2.过程监管和动态监管

美国的《统一货币服务法》建立了动态的检查、报告制度，它明确规定从事货币汇兑等业务的机构应当定期接受现场检查，变更股权结构必须得到批准。这类机构必须维护客户资金的安全、具有足够的流动性，还应符合有关反洗钱的监管规定，确保数据信息安全等。同时，对获得许可的机构还需要每年登记一次，对于不再符合规定的企业，设置了终止、撤销和退出管理。《统一货币服务法》规定，在特定条件下，可以终止、撤销业务许可或要求从事货币汇兑等业务的机构退出该业务领域。欧盟也同样对第三方支付机构实行动态监管，主要注重以下几点：自有资本、充足的流动资金、合适的风险管理系统以及必要的报告制度。《2009/110/EC指令》规定，初始资本金必须是持续性地持有,并且明确规定了从事不同业务的电子货币机构持续性持有自有资金的最低限制。《2009/110/EC指令》也对第三方支付机构沉淀资金的投资犯罪做了明确规定。此外，欧盟要求第三支付机构在经营过程中对业务风险进行动态管理，第三方支付机构必须具备稳健与审慎管理、行政管理和会计核算程序以及适当的内部控制机制。在记录和报告制度方面，第三方机构应定期提交财务报告、审计报告等定期报告，记录和保留一定时间内的交易记录。此外，监管当局的动态监管还包括对第三方支付机构业务的现场检查和相应的退出机制。

二.国内监管存在的不足

对比美欧等国外成熟监管经验，总体来看，目前我国第三方支付监管中存在下列问题：

(一)第三方支付监管立法有待完善

首先，我国虽然制定了《管理办法》，但其仅是一部部门规章，在我国的法律层级划分体系中，法律效力层级比较低，可以采取的监管和处罚方法有限。其次，《管理办法》仅对各类支付服务业务规则、沉淀资金管理、消费者保护、反洗钱等做了原则性规定，可操作性较差，有必要尽快制定相应的配套办法。再次，与第三方支付有关的刑事立法、民事立法也有待进一步完善。

(二)第三方支付的分类不适应业务发展和监管需要

《管理办法》将非金融机构支付服务分为网络支付(包括货币汇兑、互联网支付、移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付)、预付卡发行与受理、银行卡收单，并按这种业务分类发放《支付业务许可证》。这种分类方法基本上是按照支付工具或者支付通道的角度来分的。但随着科技的发展和支付服务市场分工的进一步细化，各种支付工具、支付方式和支付渠道之间相互融合，相互连接，导致原有的分类方法已不能体现各种支付业务的本质特征和风险特点，不仅不适应第三方支付业务的发展，也给监管和相关法规制度的制定造成了困难。

(三)规范与发展需要进一步协调

总体来看，我国对第三方支付的监管遵循了规范与发展并重的原则，但在一些具体的监管政策方面存在着加强规范政策与促进发展政策不相协调的地方。特别是如何适应第三方支付发展的需要，如何随着第三方监管经验的不断丰富，有针对性的调整规范政策与发展政策的比重，仍需不断改进。

(四)备付金监管制度不够灵活

我国监管政策要求第三方支付机构的备付金只能以银行存款形式存在。这种监管政策在对第三方支付开展监管的初期，有助于防范备付金被挪用的风险，确保客户资金安全。但该方式规定过死，不是最经济和最有效的备付金监管模式，有必要随着监管的逐步深入采用更加科学、更加有效的模式对备付金进行监管。

(五)消费者权益保护不足

从我国金融消费者保护领域的整体来看，还存在着缺乏完善的金融消费者保护法律制度体系、维权程序不健全、监管机制不足等问题。在此大环境下，由于第三方支付的科技性导致消费者与支付机构之间存在着更加明显的信息不对称，且我国对第三方支付的监管刚刚起步，因此在第三方支付消费者保护方面仍存在着很多不足，如客户备付金被挪用、客户信息被泄漏、服务协议霸王条款等，影响到第三方支付行业和电子商务的发展。

三.对完善我国第三方支付监管的建议

(一)完善第三方支付监管立法

借鉴欧美经验，我国应在《管理办法》等现有法规制度的基础上，建立针对第三方支付的多层次的、全面的法律体系。一是借鉴国际先进立法经验，出台《电子资金划拨法》等法律，将第三方支付纳入其中，提升对第三方支付机构进行监管的法律层次。二是尽快出台与《管理办法》相配套的制度办法，如《支付机构预付卡业务管理办法》、《支付机构备付金管理办法》、《支付机构反洗钱办法》等，进一步细化对第三方支付业务的监管措施，不断提高第三方支付监管措施的可操作性。三是进一步提高前瞻性，努力完善与第三方支付相关的法规制度，如在未来制定《银行卡条例》、《网络购物条例》以及有关金融消费者保护的法规制度的过程中，应充分考虑第三方支付的特点，将与第三方支付相关的内容纳入其中。四是在推进第三方支付法制建设的同时，也应充分发挥行业自律的作用，由支付清算协会牵头，制定一系列有效、合理、行业共同遵守的自律公约，培养良好的支付清算纪律，自觉维护支付市场秩序。

(二)建立分类监管和动态监管体系

第三方支付包括支付网关型、虚拟账户型、电子货币发行型等多种类型。不同第三方支付模式的差别较大，对监管的个性化要求较高，需要建立分类监管的监管体系，而不宜采用一刀切的监管做法。从《管理办法》来看，目前我国对第三方支付的分类监管主要体现在针对不同的地域范围要求不同的注册资本。未来，应针对不同的第三方支付业务模式，建立相应的监管模式。如应鼓励互联网支付业务和银行卡收单业务的发展;而对于预付卡业务，应支持和鼓励用于公益事业、公共交通等领域方便百姓日常生活的预付卡服务，规范商业企业发行并受理的预付卡业务，限制跨地区、跨行业、跨法人经营的专业预付卡公司的盲目扩张。同时，对第三方支付的监管也应由目前的以市场准入为主逐步过渡到以对第三方支付企业日常经营的动态监管为主，建立起符合第三方支付业务实际的动态监管体系。

(三)兼顾规范与发展

目前，根据《管理办法》，第三方支付机构接受的客户备付金应当在商业银行开立备付金专用存款帐户存放，但没有规定具体的存放形式。借鉴欧盟经验，建议可以允许第三方支付机构在确保备付金安全，不影响正常支付的情况下，将部分备付金用于投资，但投资应限定于经人民银行批准、高流动性、低风险的项目。同时，为确保备付金投资的安全，并不影响正常支付，可设立针对备付金的监管指标体系。具体包括衡量第三方流动性风险的指标，如流通性覆盖比率(优质流动性资产/未来30天内资金净流出量)、月均同步系数(月均现金流入量与月均现金流出量之比)、平均沉淀周期(现金从流入到流出第三方支付机构的平均时间)等;衡量支付机构资本充足性的监测指标，如净资本率(期末净资本/期末净资产，其中净资本指净资产减去可能的资产损失)、净资本备付金率(备付金余额/净资本)等;衡量支付机构财务绩效的风险监测指标，如净资产收益率(净利润额/(期初净资产额+期末净资产额)/2)等。

(五)保护消费者的合法权益

一是建议以部门规章的形式制定专门的第三方支付消费者权益保护办法，细化《管理办法》中有关消费者保护的规定，对第三方支付中的风险分配和责任承担、支付机构信息披露、消费者个人信息保护等做出明确规定。二是建议在央行内部成立专门的金融消费者保护机构，负责处理包括第三方支付在内的相关金融服务投诉，解决金融消费纠纷。三是加强对第三方支付消费者的教育，使消费者熟悉第三方支付的业务流程和风险点，提高消费者安全使用意识和常识，减少风险事件和案件的发生。